M. Iaselli, Napoli – Tale Circolare disciplina alcuni aspetti di grande rilievo per la progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa dei sistemi informativi automatizzati ai sensi dell’art. 13, 2° comma del decreto legislativo n. 39 del 12/02/1993.
In particolare con tale circolare (n. 41 del 11/03/2003,  pubblicata sulla G.U. n. 65 del 19/032003), l’AIPA ha ridefinito le cause di incompatibilita’ per i monitori esterni rilevabili in sede di esame della richiesta di qualificazione; ha dettato le linee guida per la selezione di un monitore esterno attraverso procedure concorsuali, con particolare riguardo alle cause di incompatibilita’ relative allo specifico contratto da sottoporre al monitoraggio ed alla successiva stipula dei contratti di monito raggio; ha fornito definizioni utili ai fini di consentire un’univoca interpretazione dei criteri di incompatibilita’ enunciati. Il tutto e’ stato reso possibile attraverso una parziale modifica delle circolari n. AIPA/CR/16 del 12 febbraio 1998 e n. AIPA/CR/38 del 28 dicembre 2001.

Sebbene il legislatore abbia dettato una serie di norme tendenti a semplificare la conclusione dei contratti di diritto comune da parte della P.A., la procedura prevista per la conclusione di contratti informatici risulta ancora lenta, inefficace ed in contrasto con la normativa europea.
Invero sono richiesti numerosi adempimenti che, per i contratti di informatica, ricomprendono altresi’ il parere dell’AIPA. D’altra parte il numero degli adempimenti non corrisponde alla efficacia dei controlli, trattandosi nella maggior parte dei casi di verifiche formali e non sostanziali.
Non bisogna sorprendersi quindi se, nonostante la previsione del complesso ed articolato procedimento amministrativo per giungere alla stipula del contratto, la Pubblica Amministrazione e’ stata ritenuta, almeno nel settore dell’informatica, un facile terreno di caccia per le imprese che, anziche’ concorrere fra loro, hanno proceduto ad una ripartizione dei rispettivi territori e quindi hanno in ciascun settore spesso effettuato prestazioni a costi di gran lunga superiori a quelli di mercato AIPA.
Il legislatore, forse consapevole di tale pericolo, al 2° comma dell’art. 13 del D.lgs. 39/93 ha previsto che l’esecuzione dei contratti di grande rilievo deve essere oggetto di periodico monitoraggio, secondo i criteri e le modalita’ stabilite dall’AIPA.

Innanzitutto e’ opportuno chiarire che per contratti di grande rilievo si intendono quei contratti che a norma dell’art. 2 della circolare 28 dicembre 2001, n. AIPA/CR/38, presentano un particolare significato secondo tre distinti parametri: il valore in termini economici; l’importanza del servizio sul quale incidono; la portata della informatizzazione sull’organizzazione amministrativa. Invero l’art. 2 citato indica espressamente tra i contratti di grande rilievo, per i quali e’ previsto lo studio di fattibilita’, quelli che:
1. hanno un valore, al netto di IVA, superiore a 25 (venticinque) milioni di euro, ovvero, in caso di contratti con validita’ pluriennale, superiore a 5 (cinque) milioni di euro in media ogni anno e che, in entrambi i casi, prevedano una percentuale del valore uguale o superiore al 60% a copertura dell’erogazione di servizi ict e/o di attivita’ di sviluppo software;
2. si riferiscono a servizi che interessino la sicurezza dello Stato, la difesa nazionale, l’ordine e la sicurezza pubblica, lo svolgimento di consultazioni elettorali nazionali ed europee, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, indipendentemente dalle dimensioni economiche sopra indicate;
3. hanno un rilevante impatto sotto il profilo organizzativo o dei benefici che si prefiggono di conseguire, indipendentemente dalle dimensioni economiche sopra indicate. A questo fine, l’Autorita’ si riserva una valutazione di merito del progetto, in sede di richiesta di parere sullo schema di contratto, ex art. 8 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39.
Il monitoraggio e’ effettuato immediatamente dopo la stipulazione del contratto da parte dell’amministrazione interessata ovvero dall’AIPA; quest’ultima interviene su richiesta dell’amministrazione o di ufficio, in caso di inerzia dell’ente interessato. Le spese di esecuzione del monitoraggio sono a carico dell’organismo che vi provvede (amministrazione o AIPA).
In ogni caso l’esecuzione del monitoraggio puo’ essere affidata ad una societa’ specializzata, che deve essere inclusa in un elenco predisposto dall’AIPA e non deve essere collegata, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 287 del 10 ottobre 1990, alle imprese parti dei contratti.
L’Autorita’, con la circolare 12 Febbraio 1998 CR/AIPA/16, ha definito la procedura di qualificazione delle societa’ di monitoraggio, il rinnovo periodico e la revoca della qualificazione, nonche’ gli stessi criteri di iscrizione, o criteri di qualificazione, nell’elenco delle societa’ di monitoraggio.

Tali criteri sono basati su regole semplici, obiettive e immediatamente verificabili, al fine di assicurare la massima trasparenza ed imparzialita’ della procedura medesima.
La circolare in esame recepisce taluni principi contenuti nella legge 18 agosto 1990, n. 241, recante norme in materia di procedimento amministrativo, nonche’ le indicazioni contenute nella norma ISO 9001.1994 (rif. paragrafo 6.2), relative alla valutazione dei subfornitori.
L’aggiudicazione di un contratto di monitoraggio, di regola, avviene in base ad una procedura concorsuale, salvo i casi in cui e’ ammesso il ricorso alla trattativa privata, da svolgersi ai sensi della vigente normativa in materia di appalti di servizi.
L’Autorita’, inoltre, con la circolare 13 Marzo 1998, n CR/AIPA/17, ha descritto la metodologia e la procedura di qualificazione dei gruppi di monitoraggio interni alle pubbliche amministrazioni, esplicitando i criteri da seguire per l’individuazione del personale destinato ad operare quale componente dei gruppi di monitoraggio stessi e le modalita’ con le quali tali gruppi sono tenuti ad operare per conseguire i migliori risultati.
La scelta di qualificare i gruppi di monitoraggio interni alle pubbliche amministrazioni comporta che ciascuno di essi, per poter effettuare attivita’ di monitoraggio, deve mantenere nel tempo i requisiti di qualificazione, rispondendo ai codici di comportamento deontologico e tecnico implicitamente espressi dai criteri di qualificazione.

L’attivita’ di monitoraggio, i cui criteri e modalita’ sono stati precisati dall’Autorita’ con la circolare 28 dicembre 2001 n. CR/AIPA/38 che ha sostituito la precedente circolare 5 Agosto 1994, n. AIPA/CR/5, e’ intesa a massimizzare il grado di conseguimento delle finalita’ del contratto, e consiste in un sistema di operazioni di controllo riguardanti l’intero ciclo di vita di un sistema informativo automatizzato, con particolare riferimento alla congruita’ del progetto con le linee strategiche del piano triennale; alla validita’ dello studio di fattibilita’; alla corrispondenza dei prodotti/servizi progettuali con l’offerta tecnica; al rispetto degli obblighi contrattuali e di quanto enunciato nel capitolato di gara; alla verifica della opportunita’ di varianti; all’efficacia e l’efficienza della soluzione realizzata in relazione alle aspettative implicite ed esplicite dell’Amministrazione.

L’attivita’ di monitoraggio, quindi, si configura come uno strumento di garanzia per l’amministrazione in merito all’adempimento delle reciproche obbligazioni, esplicite ed implicite, che attengono ai vari soggetti coinvolti nell’attuazione del citato decreto 39/93 (Autorita’, amministrazioni utenti, societa’ fornitrici di beni e servizi).
Ai sensi dell’art. 7 del D.lgs. 39/93 e’ compito dell’Autorita’ verificare periodicamente, d’intesa con le amministrazioni interessate, i risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, riguardo ai costi e benefici dei sistemi informativi automatizzati, anche mediante l’adozione di metriche di valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualita’, come all’Autorita’ medesima sono affidati, ai sensi dell’art. 10 del D.lgs. n. 39/93, i compiti di verifica dei risultati di cui all’art. 20, comma 2, del D.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29.
Ai sensi dell’art. 13 comma 3 del D.lgs. 39/93 non e’ consentito inoltre il rinnovo alla medesima impresa contraente dei contratti di cui al 1° comma, ove non sia stata dapprima effettuata la verifica dei risultati conseguiti in precedenza, nei modi previsti dall’art. 7, comma 1, lettera d) del D.lgs. 39/93. Qualora motivi di continuita’ del servizio imponessero il rinnovo, questo e’ disposto per il solo periodo necessario a far compiere la verifica.
L’impresa contraente e’ tenuta ad offrire piena collaborazione all’Autorita’ durante lo svolgimento della verifica dei risultati, pena l’esclusione della partecipazione all’aggiudicazione successiva.

Il monitoraggio e la verifica rispondono alla necessita’ di una adeguata e corretta gestione, da parte delle pubbliche amministrazioni, dei contratti di servizio nel settore delle tecnologie dell’informazione.
Essi si distinguono dagli altri strumenti di controllo e valutazione che le organizzazioni applicano a progetti d’investimento: da un lato facilitano l’evoluzione delle forme contrattuali, contribuendo all’eliminazione di pratiche consociative e di pregiudizi contrari all’interesse dell’economia del paese, delle pubbliche amministrazioni committenti, degli utenti siano essi cittadini o imprese, dei servizi erogati; dall’altro si dedicano all’intera problematica progettuale a partire dalla validita’ degli obiettivi, non limitandosi all’indagine della trasformazione di mezzi finanziari nei servizi in cui si materializza l’investimento.

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