L’inaugurazione di una nuova tendenza in fatto di esercizio di attivita’ di raccolta scommesse su eventi sportivi di ogni genere e l’inizio della liberalizzazione del mercato italiano in materia, sono le valutazioni di tutti in merito alla sentenza del 6 novembre scorso della Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee nel procedimento C-243/01, in relazione ad un rinvio pregiudiziale proposto alla Corte dal Tribunale di Ascoli Piceno, impegnato in un procedimento penale che vede come imputati Gambelli e altre 137 persone.

Gli imputati gestiscono in Italia alcuni centri trasmissione dati che accettano, raccolgono e trasmettono scommesse sportive sul territorio italiano per conto di un bookmaker inglese con il quale sono collegati via Internet. Il bookmaker, la Stanley International Betting Ltd, svolge la propria attivita’ sulla base di una licenza regolarmente rilasciata dalla citta’ di Liverpool, secondo la normativa inglese.
I passaggi dell’attivita’ incriminata sono i seguenti: il giocatore comunica al centro trasmissione dati le partite sulle quali intende scommettere, indicando la somma giocata; dopo che la scommessa e’ stata inviata dal centro al bookmaker questi da’ conferma dell’accettazione della giocata; ricevuta la conferma, il giocatore paga il corrispettivo dovuto al centro trasmissione dati, che provvedera’ ad accreditarlo su apposito conto estero del bookmaker. Tutto cio’ si svolge con l’ausilio di comuni strumenti della societa’ dell’informazione (quali un pc ed un collegamento internet) e i singoli individui, anche da casa propria, possono effettuare le giocate desiderate.
Il problema e’ che in Italia tale attivita’ e’ riservata allo Stato e ad i titolari di regolare concessione, secondo le previsioni contenute nel T.U.L.P.S. (d.lgs. n.773/1931) all’art 88, secondo il  quale “La licenza per l’esercizio delle scommesse puo’ essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facolta’ di organizzazione e gestione delle scommesse […]” e in base all’art. 4 della legge 401/1989, il quale statuisce che “1. Chiunque esercita abusivamente l’organizzazione del giuoco del lotto o di scommesse o di concorsi pronostici che la legge riserva allo Stato o ad altro ente concessionario, e’ punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Alla stessa pena soggiace chi comunque organizza scommesse o concorsi pronostici su attivita’ sportive gestite dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), dalle organizzazioni da esso dipendenti o dall’Unione italiana per l’incremento delle razze equine (UNIRE). Chiunque abusivamente esercita l’organizzazione di pubbliche scommesse su altre competizioni di persone o animali e giuochi di abilita’ e’ punito con l’arresto da tre mesi ad un anno e con l’ammenda non inferiore a lire un milione. […]2. Quando si tratta di concorsi, giuochi o scommesse gestiti con le modalita’ di cui al comma 1, e fuori dei casi di concorso in uno dei reati previsti dal medesimo, chiunque in qualsiasi modo da’ pubblicita’ al loro esercizio e’ punito con l’arresto fino a tre mesi e con l’ammenda da lire centomila a lire un milione. […]

Le sanzioni di cui al presente articolo sono applicate a chiunque, privo di concessione, autorizzazione o licenza ai sensi dell’articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, svolga in Italia qualsiasi attivita’ organizzata al fine di accettare o raccogliere o comunque favorire l’accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere da chiunque accettate in Italia o all’estero. 4-ter. Fermi restando i poteri attribuiti al Ministero delle finanze dall’articolo 11 del decreto-legge 30 dicembre 1993, n. 557, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133, ed in applicazione dell’articolo 3, comma 228 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, le sanzioni di cui al presente articolo si applicano a chiunque effettui la raccolta o la prenotazione di giocate del lotto, di concorsi pronostici o di scommesse per via telefonica o telematica, ove sprovvisto di apposita autorizzazione all’uso di tali mezzi per la predetta raccolta o prenotazione”.
E’ evidente pertanto che e’ necessario disporre di un’autorizzazione rilasciata dalle competenti autorita’, in mancanza della quale l’esercizio delle scommesse si appalesa come abusivo, con conseguente applicazione di sanzione penale. Questo varrebbe anche per chiunque effettui scommesse dal proprio domicilio in Italia via Internet con un bookmaker situato in un altro Stato membro.

Alla luce di simile disciplina sono state avviate indagini penali a carico del sig. Gambelli e altri per esercizio abusivo di scommesse.
A propria discolpa gli imputati hanno sostenuto che la normativa italiana e’ in contrasto con i principi comunitari della liberta’ di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. Le disposizioni del Trattato a tal riguardo risultano parimenti inequivocabili. L’art. 43 in materia di liberta’ di stabilimento detta: “….le restrizioni alla liberta’ di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresi’ alle restrizioni relative all’apertura di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di uno Stato membro. […]”. In tema di liberta’ di prestazioni di servizi l’art. 49 statuisce che “Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della comunita’ sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunita’ che non sia quello del destinatario della prestazione.[…].
Naturalmente il singolo stato membro non risulta privo di strumenti di auto-tutela e di ripristino della propria sovranita’: il valore poziore delle previsioni legislative e degli obiettivi comunitari viene meno quando sorga la necessita’ di tutelare esigenze imperative, quali la pubblica sicurezza e sanita’ o i principi fondamentali del singolo ordinamento, come spiega l’art. 46 del Trattato (“Le prescrizioni del presente capo e le misure adottate in virtu’ di queste ultime lasciano impregiudicata l’applicabilita’ delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanita’ pubblica”).

Il Tribunale di Ascoli Piceno, investito della causa, ha sottoposto alla Corte di Giustizia delle Comunita’ europee la questione relativa all’interpretazione del Trattato CE in materia, chiedendo se esista incompatibilita’ tra l’art. 43 e l’art. 49 del Trattato CE, riguardanti la liberta’ di stabilimento e la liberta’ di fornire servizi oltre confine e la legislazione nazionale con riferimento alle norme contenute nell’art. 4 e seguenti l. 401/89 (come da ultimo modificata dall’articolo 37 della L. 388/00) che proibisce a pena di sanzioni penali a chiunque di intraprendere l’attivita’ di raccogliere, accettare, prenotare e trasmettere scommesse, in particolare su eventi sportivi, a meno che non si sia in possesso dei requisiti richiesti, vale a dire delle concessioni e autorizzazioni previste dalla legge nazionale.

Il dictum della Corte, sulla scorta della posizione dell’Avvocato Generale, da’ ragione di tali difese. In primo luogo, la Corte rileva che la normativa italiana configura effettivamente una restrizione alla liberta’ di stabilimento, alla libera prestazione dei servizi ed alla liberta’ di ricevere o di beneficiare di servizi.
Simili restrizioni possono giustificarsi solo ove risultino necessarie per la tutela del consumatore e dell’ordine pubblico – in considerazione delle conseguenze morali e finanziarie per l’individuo e la societa’ – e proporzionate rispetto allo scopo che si prefiggono. Come dire: il mero conseguimento di fondi per il pubblico erario non le puo’ giustificare!
D’altra parte come fare a sostenere, con ipocrisia sopraffina, che il Governo italiano intenda operare una riduzione delle opportunita’ di gioco per evitare frodi e limitare l’incitamento a sperperare nelle scommesse? …quando e’ sotto gli occhi di tutti il perseguimento di una politica governativa di forte espansione del gioco allo scopo di accumulare provvidenze?
L’incongruenza e’ stata rilevata dalla Corte che in modo salomonico ha sostenuto che, laddove uno Stato membro incoraggi la partecipazione alle lotterie, ai giochi d’azzardo o alle scommesse allo scopo di trarne benefici, lo stesso non puo’ invocare il mantenimento dell’ordine pubblico per giustificare eventuali misure restrittive.
Ma, di fatto, quali scenari si aprono? La Corte – quale supremo garante della legalita’ comunitaria – garantisce l’effettiva applicazione della normativa comunitaria ed evita che le disparita’ esistenti tra le regole di interpretazione applicabili dai vari tribunali nazionali possano condurre ad una interpretazione non uniforme ed omogenea del diritto comunitario.
Il giudice nazionale destinatario della “risposta” dovra’ applicare alla controversia dinanzi ad esso pendente il diritto quale e’ stato interpretato dalla Corte, senza modificarlo ne’ alterarlo. Nel caso concreto la Corte ha rimesso al Tribunale di Ascoli Piceno il compito di verificare se la normativa italiana analizzata risponda realmente ad obiettivi di tutela del consumatore e dell’ordine sociale o se, piuttosto, la risposta punitiva dello Stato non costituisca una restrizione sproporzionata rispetto alla finalita’ di lotta alla frode.

La decisione ha suscitato un vespaio di polemiche vivaci e variamente motivate. Secondo il  presidente SNAI non si prospettano vertiginosi cambiamenti: la sentenza in parola ha statuito solo che il regime di monopolio puo’ essere accettato anche in funzione di una organizzazione del settore, se non soltanto a fini impositivi. I rappresentanti dei sindacati dei concessionari di scommesse sono, dal canto loro, ottimisti e non ritengono che si possa porre in atto una sorta di “deregulation” del settore scommesse.
E’ pur vero tuttavia che nel nostro paese manca una precisa regolamentazione delle scommesse sportive telematiche e che si invoca da piu’ parti l’intervento del legislatore che possa chiarire se la l. 401/89 debba considerarsi modificata o abrogata e se un’ agenzia italiana collegata con un bookmaker autorizzato e’ in grado di offrire ogni tipo di garanzia sia sotto l’aspetto della sicurezza pubblica della prevenzione dei reati, sia sotto l’aspetto della serieta’ e della solidita’ economica!

Valentina Renna
Corso di Alta Formazione post-graduate in Diritto & Economia del Commercio Elettronico Internazionale

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