Il principio della pubblicita’ adeguata puo’ dirsi legittimamente assicurato dall’uso del sito internet, dato che il rinvio ad atti, liberamente consultabili sulla rete informatica, di per se’, non costituisce un fattore di diminuzione delle garanzie procedimentali.
Il TAR Lazio (8/03/2004, Sez III – ter) ha sancito infatti che l’onere di pubblicita’ del procedimento di cui all’art. 12 della L. n. 241/1990 e’ legittimamente assolto con la pubblicazione sulla G.U. di un avviso diretto a rendere nota l’esistenza di un procedimento per la concessione di benefici di carattere finanziario, se tale avviso e’ accompagnato con la messa in libera consultazione sul sito elettronico del bando integrale,  delle istruzioni applicative e dei modelli da compilare.

La sentenza in argomento rappresenta un’ulteriore occasione per ribadire la piena validita’ ed efficacia del documento informatico che deve essere considerato ormai equiparato a tutti gli effetti al documento cartaceo.
Il TAR Lazio nel caso in esame si e’ trovato di fronte a delle contestazioni sull’effettiva regolarita’ di una procedura di pubblicazione di un bando di gara sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica in quanto sulla stessa Gazzetta in luogo del Bando vero e proprio era stato pubblicato un “avviso” il quale rinviava ad un documento “Modalita’ di presentazione dei progetti” consultabile sul sito internet della societa’ (Sviluppo Italia S.p.A.) che aveva bandito la gara.
Tale modalita’ di pubblicazione e’ invece stata giudicata regolare dall’organo giurisdizionale amministrativo poiche’ il rinvio ad atti, liberamente consultabili sulla rete informatica, di per se’, non costituisce una fattore di diminuzione delle garanzie procedimentali.
Lo stesso Tribunale a sostegno della propria decisione riporta il contenuto dell’art. 9 del D.P.R. n. 445/2000 il quale, al primo comma, dispone che gli atti amministrativi informatici “costituiscono informazione primaria ed originale”, sancendo cosi’ il principio di piena equiparazione sul piano giuridico tra atti amministrativi cartacei e degli atti amministrativi elettronici, anzi l’accessibilita’ sulla rete web consente agli interessati sia di conoscere direttamente, ed in tempo reale, tutti i provvedimenti di loro interesse, che di poter gestire i relativi procedimenti.
Lo stesso 3° comma dell’art. 9 sancisce il principio, di carattere funzionale ed organizzatorio, per cui le pubbliche amministrazioni provvedono a definire, ed a rendere disponibili, per via telematica “moduli e formulari”.
Secondo, quindi, il Tribunale qualora non siano intervenuti problemi nello scaricamento delle informazioni cui fa rinvio il bando, non esistono motivi per sostenere l’esistenza di irregolarita’ procedurali. In realta’ nel caso specifico gli interessati non solo non sono stati danneggiati, ma addirittura sono stati agevolati nella ricerca delle informazioni necessarie per partecipare alla gara.

Il TAR fa poi riferimento alla Direttiva voluta sia dal Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie che dal Ministero della Funzione Pubblica datata 09/12/2002 sulla “Trasparenza dell’azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali” del Ministero per l’Innovazione Tecnologica.
La Direttiva, che rappresenta il primo frutto concreto della stretta collaborazione tra i due Ministeri, in realta’ ha avuto come scopo primario quello di promuovere l’adozione del protocollo informatico in tutte le amministrazioni centrali e gli Enti pubblici non economici, favorendo cosi’ l’utilizzo esteso di documenti informatici e l’erogazione di servizi in rete a cittadini e imprese. Inoltre, in accordo con il “Piano nazionale di e-Government”, la Direttiva ha inteso assicurare il piu’ rapido e proficuo utilizzo della firma elettronica nello scambio di documenti e atti tra le amministrazioni.
Il Ministro Stanca con tale provvedimento ha cercato di fornire, in linea con l’azione 11 del Piano di e-Government un fondamentale impulso alle amministrazioni centrali, regionali e locali nella concreta attuazione del quadro normativo esistente, sollecitando un profondo cambiamento di tipo organizzativo e culturale ancor prima che un aggiornamento di tipo tecnologico.
I sistemi di protocollo informatico, nella loro versione piu’ evoluta, comprendono talune funzioni innovative per la pubblica amministrazione. Oltre alla possibilita’ di protocollare i tradizionali documenti cartacei, e’ possibile anche: protocollare documenti elettronici; collegare direttamente al sistema di protocollo il sistema di archiviazione e conservazione dei documenti; garantire forme piu’ efficaci di accesso e trasparenza agli atti amministrativi; fornire elementi utili ai fini delle attivita’ di controllo di gestione; sperimentare applicazioni elettroniche della gestione dei flussi documentali.
L’obiettivo finale deve essere quello di una Pubblica Amministrazione digitale, con protocollo informatizzato, posta certificata e soprattutto trasparenza dell’iter burocratico verso l’esterno. In questo modo, difatti, anche cittadini e imprese, collegandosi in rete ai siti della Pubblica Amministrazione, avranno la possibilita’ di verificare lo stato delle pratiche.

In effetti, lo stesso Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie nella sua Direttiva “Linee guida in tema di digitalizzazione dell’Amministrazione” del 21 dicembre 2001 prevedendo la piena utilizzazione del protocollo informatico sosteneva che “alla luce degli obiettivi di efficienza e trasparenza dei processi amministrativi, la digitalizzazione dei flussi di documentazione interna strutturata e l’introduzione del protocollo informatico risultano cruciali, in quanto consentono lo snellimento, la tracciabilita’ ed il monitoraggio continuo dei documenti da parte degli utenti”.
In tale ottica sono stati previsti gli Uffici digitali da intendersi come unita’ in cui le Amministrazioni, dopo avere selezionato, pochi, ma efficaci servizi di particolare importanza e visibilita’ per il cittadino, potranno processarli elettronicamente tramite sistemi di gestione di flussi documentali.

In questo modo il Governo ha inteso dare un decisivo colpo d’acceleratore ad un cambiamento gia’ avviato dalla P.A. al fine di ottenere miglioramenti rapidi, verificabili e percepibili nell’azione pubblica realizzando, altresi’, un passo ulteriore: “fare delle tecnologie della comunicazione ed dell’informazione un fattore di crescita organizzativa, procedurale, formativa e culturale per le amministrazioni, allo scopo di operare una reale attuazione delle norme in azioni concrete per la modernizzazione dell’intero apparato pubblico”.
In questo contesto assume fondamentale rilevanza la gestione dei flussi documentali, in quanto ogni amministrazione consuma e produce una notevole quantita’ di documenti. Le attivita’ svolte dai diversi uffici sono basate su determinati procedimenti amministrativi, caratterizzati da sequenze di atti governate da particolari regole; in ciascuna fase del procedimento e’ possibile acquisire o produrre documenti. Nell’informatizzazione di tali attivita’ assume particolare importanza la gestione in formato elettronico del protocollo, intendendo con tale termine quella fase del processo che certifica provenienza ed acquisizione del documento, attraverso la sua identificazione univoca realizzata per mezzo dell’apposizione di informazioni numeriche e temporali.
La teleamministrazione, in questo modo, trova la sua piu’ completa realizzazione. Difatti, una volta riconosciuto il valore giuridico dell’atto amministrativo nella sua forma elettronica, il principale effetto e’ quello di renderlo disponibile in rete, senza confini di distanza, con possibilita’ di strutturare flussi di lavoro (workflow) sempre in forma elettronica, impostando una pratica amministrativa unica, a perfezionamento progressivo, qualunque sia il numero degli uffici o delle amministrazioni interessate (DUNI).
Indubbiamente per realizzare un simile obiettivo e’ necessario che vi siano norme che possano consentire l’interoperabilita’ tra sistemi di protocollo indipendenti o comunque l’integrazione del protocollo informatico con gli altri strumenti simbolo del rinnovamento della P.A. (firma digitale, posta elettronica). Nel complesso, quindi, e’ necessario un coordinamento delle norme preesistenti con le norme che saranno dettate in materia di digitalizzazione dell’attivita’ amministrativa.

Sorprende il mancato riferimento del TAR Lazio ad altra norma fondamentale contenuta nel T.U. sulla documentazione amministrativa e cioe’ l’art. 8 che al 1° comma afferma che il documento informatico da chiunque formato, nonche’ la registrazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, se conformi alle disposizioni del Testo Unico. E’ in quest’articolo se vogliamo che troviamo la definitiva consacrazione dell’equiparazione tra documento informatico e cartaceo.

In effetti la legge sulla trasparenza amministrativa (Legge 241/90) unita alla validita’ giuridica del documento elettronico sancita dalla Legge 59/1997 ha dato la spinta alla rivoluzione digitale nella P.A. che si e’ concretizzata con l’emanazione delle norme relative alla firma digitale (DPR 513/97) e al protocollo informatico (DPR 428/98). Tali norme sono state successivamente inserite nel Testo Unico sulla documentazione amministrativa (DPR 445/2000).
Ma la decisione in argomento assume una notevole rilevanza non solo per il pieno riconoscimento di validita’ che viene attribuito al documento informatico, ma anche per il pieno riconoscimento che viene attribuito alla rete Internet come mezzo di informazione e di comunicazione di “massa” estremamente efficace nella circolazione di dati e di informazioni.  E’ proprio per questo motivo che il TAR afferma che l’onere di pubblicita’ del procedimento di cui all’art. 12 della L. n. 241/1990 e’ legittimamente assolto con la pubblicazione sulla G.U. di un avviso diretto a rendere  nota l’esistenza di un procedimento per la concessione di benefici di carattere finanziario, se tale avviso e’ accompagnato con la messa in libera consultazione sul sito elettronico del bando integrale,  delle istruzioni applicative e dei modelli da compilare.

Anzi come gia’ e’ stato proposto da uomini politici non appare tanto utopistica la pubblicazione on line di provvedimenti, bandi, ecc. sul sito istituzionale della Gazzetta Ufficiale con gli stessi effetti attualmente previsti per la pubblicazione cartacea.
D’altro canto dei passi in avanti in tal senso sono stati gia’ realizzati con la pubblicazione (ancora cartacea) sulla Gazzetta Ufficiale del 3 maggio 2002 n. 102 della circolare dell’AIPA (ora CNIPA) n. 40 del 22 aprile 2002 che ha fornito dei suggerimenti alle amministrazioni pubbliche in merito alle regole da rispettare nell’esercizio dell’attivita’ di drafting (tecniche di redazione dei provvedimenti).
L’Autorita’ facendo riferimento a precedenti provvedimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (in particolare la circolare del 20 aprile 2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 27 aprile 2001, n. 97) e prendendo le mosse dal programma e-Europe, (che colloca i dati giuridici tra i dati pubblici essenziali, classificati come prioritari, la cui accessibilita’ e’ riconosciuta come diritto dei cittadini che gli Stati membri dell’Unione europea devono impegnarsi a garantire) ha ribadito la necessita’ di intraprendere iniziative idonee a consentire l’accessibilita’ telematica alle norme, risolvendo tutti i problemi di carattere giuridico e tecnologico. Per l’Autorita’ al fine di raggiungere tale obiettivo e’ necessario adottare il linguaggio di marcatura XML (extensible markup language), gia’ suggerito in passato, che offre la possibilita’ di definire strutture per classi omogenee di documenti e che si sta progressivamente affermando come standard nell’ambito della rete Internet.

Purtroppo pero’ queste nuove prospettive devono necessariamente fare i conti con la realta’ e non credo che possa essere facile ed immediato un passaggio (poi quasi naturale) dalla pubblicazione cartacea a quella telematica con gli stessi crismi di efficacia.
Basti pensare a quello che e’ successo con l’attuazione, mai avvenuta, dell’art. 24 della legge n. 340/2000 che prevedeva l’emanazione di un apposito Dpcm per individuare i siti informatici sui quali gli uffici pubblici avrebbero dovuto pubblicare i bandi e gli avvisi di gara. Dal 1° luglio 2001 tale pubblicazione informatica avrebbe dovuto sostituire per i bandi ed avvisi di gara di importo inferiore alle soglie comunitarie, ogni altra forma di pubblicazione, fatti salvi gli obblighi di pubblicazione su giornali quotidiani o periodici previsti per legge.

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